по совершенствованию нормативной базы
в области электросвязи
Статус на 24.10.2008
I. Краткая характеристика сегодняшней ситуации
Основное содержание событий, происходящих в мировых и российских телекомму¬никациях, связано со сменой парадигмы развития отрасли. «Традиционные» телекоммуника¬ции складывались в течение ста с лишним лет и к концу 20-го века представляли собой вполне устоявшуюся совокупность технологий, организационных форм, бизнес-моделей, связей и отношений, основанную на доминировании телефонной (голосовой) связи, как главной услуги, и технологий коммутации каналов как технологической базы от¬расли.
Однако на протяжении последней четверти 20-го века начала развиваться другая па-радигма связи – парадигма инфокоммуникационных сервисов. Ее появление и развитие ока-залось связано с начавшейся информационной революцией, с компьютеризацией и «цифро-визацией» жизни и деятельности людей, а в отраслевом плане – развитием технологии ком-му¬тации пакетов и усилением конкуренции на рынке услуг связи.
На протяжении двух десятилетий шло вызревание глобальной пакетной сети, которая известна сегодня как сеть Интернет. Ее появление и развитие привело ко множеству чрезвы¬чайно значимых изменений в отрасли связи, массовых коммуникаций, медиа- и других рын¬ках. Эти изменения продолжают нарастать. Никаких других перспектив, кроме продолжения развития IP-технологий, IP-сервисов, конвергенции и интеграции сетевых инфраструктур (включая привычную телефонную) на их базе на обозримое время не просматривается.
Таким образом, сегодня мы живем в переходную эпоху, которую чаще всего обозна¬чают как «эпоху перехода от TDM к IP», имея в виду при этом не только и не столько техно-ло¬гии, сколько всю совокупность – технологии, бизнес и правовые отношения, сервисы, имеющие отношение к коммуникациям .
Поэтому, с точки зрения государства, необходимо выработать долгосрочную нацио¬нальную стратегию перехода отрасли связи «из TDM в IP». Это нужно сделать потому, что неуправляемое развитие событий может привести к негативным последствиям в отрасли свя-зи и смежных отраслях. А с другой стороны, сознательное участие государства в разрешении объективного противоречия старых и новых технологий, старых и новых способов ведения бизнеса способно направить в конструктивное, созидательное русло ко¬лоссальную энергию, гигантский потенциал, содержащийся в этом противоречии. Причем речь идет не только об отрасли связи, реальное содержание происходящих процессов разви¬тия Интернета намного шире и включает в себя и медийные рынки, средства массовой ин¬формации, образование, корпоративные коммуникации, финансовые рынки и многое другое.
Современную экономику характеризуют, прежде всего, как «экономику знаний». И современные инфокоммуникации, в том числе – сеть Интернет, являются важнейшей состав-ляющей инфраструктуры такой экономики.
К сожалению, на сегодняшний день образовался существенный разрыв между упомя¬нутыми выше тенденциями развития рынка и технологий и действующей в телекоммуника-ционной отрасли нормативной базой, на основании которой работают отечественные опера-торы связи. Сегодняшнее регулирование построено по «телефонной» логике, логике воспол-нения дефицита услуг традиционной фиксированной телефонии и консервации бизнес-моделей, характерных для конца 20-го века. Оно создает неоправданные препятствия в раз-витии современных сервисов, бизнес-моделей, внедрению новейших технологий, не носящих только «телефонный» характер, а являющихся подлинно мультисервисными.
В то же время, необходимо найти разумный баланс между внедрением новейших дос¬тижений технологий и бизнеса и развитием существующей инфраструктуры, решающей важные социальные и государственные задачи. Современное регулирование должно помочь компаниям с телефонным бизнесом найти свое место в новой картине отрасли, определить механизмы взаимодействия «традиционных» и новых сетевых инфраструктур.
Все вместе это представляет собой нетривиальную задачу, решение которой ищут все развитые страны и наиболее передовые развивающиеся государства. Готовых рецептов нет. Только консолидация интеллектуального потенциала всех участников рынка позволит найти пути решения указанной проблемы.
Очевидно одно – поиски этого решения пора начинать, ибо отставание негативно скажется и на самой отечественной телекоммуникационной отрасли, и на конкурентоспо-собности всей страны в целом, тормозя переход к «экономике знаний».
II. Общий подход и порядок работы
С учетом важности нормативных документов (изменяемых или новых) и сложности проблем, стоящих перед их разработчиками, необходимости учета интересов как пользова-телей инфокоммуникационных услуг, так и самых разных участников рынка, чрезвычайно важно обеспечить системный подход в работе.
Предлагаемые ниже шаги позволят обеспечить системную организацию работы по формированию НПА, от четко зафиксированной постановки задачи до принятия полноцен-ных документов, учитывающих весь комплекс взаимоотношений и проблем, перспективных тенденций.
Важнейшим фактором является участие различных участников рынка в лице объеди-няющих их ассоциаций на всех этапах работы над НПА, начиная от постановки задачи. Биз-нес должен понимать суть целей регулирования и участвовать в их определении. Именно та-кой подход обеспечит наиболее взвешенный подход к регулированию, обеспечение прав и интересов пользователей, защиту инвестиций и развитие конкуренции.
Логическим выводом из проработки указанных ниже вопросов явится разработка концепции новой редакции ФЗ «О связи».
Предлагается принять следующий подход к формированию проектов документов:
a. Формируются рабочие группы, которым поставлена задача формирования проектов групп связанных документов.
Рабочие группы формируются распоряжением или приказом Минкомсвязи из представителей отраслевых ассоциаций, интернет-сообщества, отраслевых НИИ, аппарата Минкомсвязи и, в необходимых случаях, других государствен-ных органов. Статус Рабочих групп – Рабочая группа экспертов при Минком-связи России.
Руководителем Рабочей группы назначается работник Центрального аппарата Минкомсвязи России или авторитетный специалист. Результаты работы Рабо-чих групп периодически докладываются руководству Минкомсвязи России (заместитель Министра, директор соответствующего департамента). Планы ра-боты Рабочих групп увязываются с планами нормотворческой деятельности Минкомсвязи России.
При проработке комплексных перспективных вопросов (см. ниже) в необходи-мых случаях организуется проведение НИР. В постановке задач этих НИР и приемке их результатов участвуют представители соответствующих Рабочих групп, занимающихся разработкой НПА по данным вопросам.
АДЭ, являясь общественно-государственным объединением ведущих участни-ков рынка и значительного количества госструктур, готова предоставить свою площадку для создания и функционирования рабочих групп по широкому спектру сетевых и системных вопро¬сов. При этом Ассоциация документальной электросвязи считает принципиально важным координацию своих усилий с работой других ассоциаций, действующих в отрасли.
b. Подготовленные Рабочим группами проекты НПА обсуждаются на расширенных со-вещаниях заинтересованных специалистов (например, в форме секций НТС Минком-связи России) и дорабатываются по их замечаниями.
c. Проекты передаются для текстуальной отработки аппарату Минкомсвязи, которые формируют редакцию, направляемую на официальное согласование. В работе над этой редакцией (в том числе и в ходе согласования с другими государственными ор-ганами) участвуют и члены Рабочей группы, создававшей первоначальный проект до-кумента.
Последовательность шагов рабочих групп при подготовке проектов НПА:
a. Постановка задачи на разработку новых и коррекцию существующих НПА в виде ко-роткого документа (обязательно письменного), определяющего согласованные цели работы и важнейшие принципы, закладываемые в регулирование.
b. Определение используемой терминологии и увязывание ее с терминологией других документов, как действующих, так и разрабатываемых (в случае необходимости – формируются предложения по коррекции терминологии в действующих документах).
c. Разработка концепции документов (в виде специального документа) с учетом всех существенных аспектов (сеть, бизнес, интересы пользователей, требования со сторо-ны государства).
d. Формирование проекта (-ов) НПА на основании согласованных концепции и терми-нологии.
При работе над каждым документом определяется группа специалистов, непо-средственно работающих с текстом. Результаты их работы систематически об-суждаются на совещаниях Рабочий группы и в текст проекта вносятся соответ-ствующие коррективы.
e. На публичное рассмотрение (секцию НТС Минкомсвязи России или т.п.) рабочая группа выносит следующий пакет документов:
i. концепцию НПА;
ii. глоссарий;
iii. проекты НПА.
f. При последующей работой над проектом НПА, включая его юридическую доработку и согласование с необходимыми инстанциями, работники Центрального аппарата Минкомсвязи привлекают членов Рабочих групп, непосредственно работавших с тек-стом документа, а на ключевых этапах (рассмотрение подготовленной редакции НПА перед направлением на согласование, анализ поступивших замечаний и принятие ре-шений по ним) проводятся заседания Рабочих групп в полном составе.
IV. Вопросы для работы по совершенствованию нормативной базы:
А. Вопрос, носящий общеотраслевой характер и требующий
срочного решения
1) Регистрация сетей в органах Россвязькомнадзора
Последняя редакция ФЗ «О связи» с учетом 14-ФЗ от 09.22.2007 требует регистрации сетей связи. Необходимо предложить порядок такой регистрации, который позволит разум-ным образом обеспечить выполнение этих требований:
• органы Связьнадзора будут иметь действительно необходимую информацию о сетях связи;
• процедура регистрации будет разумна и не будет требовать излишних затрат от операторских компаний.
Целесообразно таким образом сформулировать требования к составу документов, на-правляемых операторами связи в надзорные органы, и порядок их представления, чтобы:
• состав информации, представляемой в Россвязькомнадзор, был бы минимально необходимым для целей регистрации сетей и последующего контроля деятель-ности операторов, а также решения других государственных функций, для ко-торых может потребоваться информация о сетях электросвязи;
• разработка этих документов (Системный проект) не требовала бы существен-ных затрат времени и денег от операторских компаний;
• порядок представления операторами информации для регистрации сетей (пер-воначальной при изменениях в конфигурации) обеспечивал бы минимальную непроизводительную нагрузка как на персонал операторов связи, так и сотруд-ников Россвязькомнадзора.
В. Вопросы, которые могут быть решены достаточно оперативно
1) Присоединение сетей связи
Целесообразно внести изменения в Правила присоединения… (постановление 161):
• скорректировать классификацию сетей (в сегодняшней редакции нет мульти-сервисных сетей, отсутствуют первичные (транспортные) сети, необходимо ра-зобраться с целесообразностью выделения в отдельный класс сетей для рас-пространения программ ТВ, РВ);
• исправить понятийный аппарат (неудачные определения «уровня присоедине-ния» и др.);
• явным образом описать возможность / невозможность закрытия оператором связи трафика на действующих присоединениях;
• убрать вредную детализацию услуг пропуска телефонного трафика на местном уровне (в зависимости от количества транзитных узлов), это необходимо сде-лать с учетом интересов как «существенных» операторов, так и операторов присоединенных сетей связи;
• прояснить соотношение между обязанностью существенных (и не существен-ных тоже!) операторов присоединять другие сети связи и пропускать трафик через организованное присоединение (имеют случаи отказы МРК пропускать тот или иной трафик через организованные в соответствии с действующими НПА присоединения);
• убрать техническую ошибку в п. 26 (взаимодействие сетей ПД);
• исключить услуги присоединения к сети ПД на абонентском уровне;
и т.п.
2) Маршрутизация вызовов в телефонной сети
Действующая редакция приказа 98 (маршрутизация в ТфОП) требует коррекции как минимум по следующим направлениям:
• устранение неоправданных препятствий в осуществлении корпоративных реа-лизаций продукта FMC;
• описание порядка маршрутизации при взаимодействии сети ТфОП с сетями передачи данных, сервисными узлами (включая узлы экстренных служб) и т.п.
3) Построение телефонной сети связи общего пользования
Целесообразно внести изменения в действующие требования к построению телефон-ной сети (приказ 97):
• дать определение и описать функциональность узла телефонной сети, что осо-бенно актуально для сетей, построенных на технологии коммутации пакетов;
• более четко определить, какие требования относятся к сети связи одного опе-ратора связи, какие – к взаимодействию сетей связи одного уровня иерархии;
• указать требования к составу средств связи точки присоединения к телефонной сети.
4) Лицензирование
Действующая система лицензирования (прежде всего в части постановления 87) не отвечает требованиям развития рынка по следующим аспектам:
• неоправданно большое количество видов лицензий;
• жесткая увязка возможности оказания услуг с наличием сети связи (отсюда, в частности, вытекает невозможность бизнес-модели MVNO).
Целесообразно внести изменения в 87-е постановление и НПА Министерства, касаю-щиеся требований к документам, представляемым соискателями лицензий (в данном пункте речь идет о первом пакете изменений, не затрагивающим более существенные моменты, вы-текающие из проработки последующих вопросов).
5) Нумерация
Представляется целесообразным доработать документы по нумерации (постановление 350), в частности, по следующим вопросам:
• четко описать критерии задействования нумерации;
• определить, что такое «план нумерации сети связи оператора связи» и четко указать, для каких сетей он требуется (например, в сетях ПД понятие «план нумерации» не используется);
• описать порядок выделения «коротких» номеров на фиксированных и подвиж-ных сетях телефонной связи;
• указать сроки и порядок внедрения новых решений по нумерации, в частности, касающиеся изменения национальных и международных префиксов и нумера-ции экстренных и иных специальных служб;
• дать решение по нумерации для сетей профессиональной подвижной радиосвя-зи («TETRA» и т.п.) с учетом предложений участников рынка.
6) Правила оказания услуг
Представляется целесообразным доработать правила оказания услуг связи по имею-щемуся опыту применения, в частности, по следующим вопросам:
• уточнить процедуры заключения договоров на оказание услуг доступа в Ин-тернет (телематические услуги, прежде всего – письменные договоры часто невозможны);
• исключить технически нереализуемую норму п. 34 Правил оказания услуг свя-зи по передаче данных (постановление 32);
• устранить завязки Правил оказания телематических услуг связи на фактически оказываемые услуги по передаче данных, регламентируемые другим докумен-том;
• предусмотреть возможность оказания нескольких услуг по одному контракту (пакет услуг);
и т.п.
С. Вопросы, которые требуют концептуальной проработки
1) Появление мультисервисных сетей (NGN) и их взаимодействие с ТфОП
Мультисервисные пакетные сети становятся реальностью. Однако, действующие НПА их наличие не учитывают никоим образом. Регулирование NGN, исходя из «телефон-ной» логики приводит к нерациональному расходованию средств операторских компаний на выполнение требований, не соответствующих логике функционирования и архитектуре NGN. В то же время, вопросы взаимодействия NGN с действующими телефонными сетями представляют реально стоящую и требующую регулирования задачу. Предлагается рассмот-реть следующие вопросы:
• определение мультисервисных сетей и их место на сети связи ОП;
• взаимодействие NGN разных операторов между собой. Сквозные требования к сеансам связи в NGN;
• взаимодействие новых сетей NGN и существующей ТфОП:
i. организация голосовых служб в мультисервисных сетях;
ii. маршрутизация вызовов в NGN и на стыке NGN – ТфОП;
iii. нумерация (включая вопросы организации «пользовательского» ENUM);
iv. уровни присоединения NGN к ТфОП;
v. сквозные требования к качеству услуг и надежности при взаимодейст-вии NGN – ТфОП;
vi. порядок вызова экстренных служб и реализации функций СОРМ в NGN и при взаимодействии с ТфОП;
vii. и пр.
2) Услуги связи / услуги по пропуску трафика
Необходимо четко определить соотношение и правовой статус услуг по пропуску трафика – являются ли они частным случаем услуг связи, или нет, и зафиксировать это в нормативных документах. С учетом необходимости описания взаимодействия ТфОП и NGN, целесообразности коррекции отдельных аспектов (как минимум) модели функционирования рынка дальней телефонии, может возникнуть целесообразность регулирования каких-то ас-пектов межоператорских услуг по пропуску трафика.
3) Не дискриминационный доступ к ресурсам сети связи ОП
Нерешенность вопросов НДД является существенным тормозом в развитии рынка. Причем, вопрос выходит за рамки чисто межоператорских взаимоотношений. Существенную (и не всегда позитивную) роль играют местные органы власти, собственники зданий и ин-фраструктуры и т.п. Необходимо совместно с ФАС разработать нормы, позволяющие опера-торам связи получать на разумных и возмездных условиях доступ к физическим цепям кабе-лей, кабельным и антенно-мачтовым сооружениям, возможность прокладки кабелей и раз-мещения оборудования.
4) Перепродажа услуг, внедрение современных маркетинговых механизмов
Развитие рынка требует внедрения современных маркетинговых механизмов, повы-шения разнообразия и качества услуг для конечных пользователей. В этой связи целесооб-разно рассмотреть вопрос о возможности перепродажи услуг связи, введение моделей опто-вых и розничных продаж, виртуальных операторов и т.п.
При этом необходимо найти баланс между интересами традиционных и новых игро-ков рынка, позволяющий двигаться вперед, но без «революций».
В свою очередь, введение возможности перепродажи услуг потребует внесения изме-нений в НПА по лицензированию (87-е постановление и связанные приказы), в Правила ока-зания услуг, возможно – Правила присоединения и др.
5) Единые правила оказания услуг электросвязи
Появление мультисервисных сетей и их легализация неизбежно ставят в повестку дня введение единых Правил оказания услуг электросвязи взамен многочисленных документов, касающихся отдельных видов услуг. В том числе, это даст возможность предоставлять поль-зователям единые (не только в маркетинговом, но и в правовом смысле) пакеты сервисов (FMC, Triple play и т.п.)
6) Выбор оператора междугородной/международной телефонии
Действующая модель рынка услуг дальней телефонии имеет ряд существенных не-достатков:
• технические ограничения в количестве реально имеющих возможность рабо-тать операторов дальней связи (коды выбора оператора, категории АОН);
• требования к сетям вызывают необходимость приобретения неоправданно большого количества коммутационного оборудования;
• резко усложнилась работа с абонентами (большое количество договоров, про-блемы взыскания дебиторской задолженности, отключение доступа к услугам внутризоновой связи при наличии долгов только по услугам мг/мн связи и т.п.);
• неоправданно усложнена возможность предоставления абонентам гибкой маршрутизации по критериям минимальной стоимости или максимального ка-чества и т.п.
Представляется целесообразным скорректировать модель развития данного рынка и найти аккуратные шаги (без «революций»), приводящие к более удобной пользователям и операторам модели.
7) Новый подход к Правилам применения средств связи
Существующие способы подтверждения соответствия требуют анализа и, возможно, совершенствования с учетом отечественного и международного опыта. Целесообразно рас-смотреть вопросы ответственности сертификационных центров за выносимые ими решения, расширение практики добровольного подтверждения соответствия, снижения барьеров на пути применения современных версий средств связи, упрощения и удешевления процессов подтверждения соответствия.
8) СОРМ (доступ к БД, обновления БД по юр. лицам)
Существующие способы реализации СОРМ имеют ряд проблем технического и пра-вового характера (например, неограниченный доступ органов, осуществляющих ОРД, к ба-зам данных операторов, фактически не исполняемая норма по предоставлению юр. лицами информации о пользователях и т.п.).
Целесообразно начать работу по совершенствованию нормативной базы в этой части.
