Н.С. МАРДЕР
Регулирование телекоммуникаций в свете смены парадигмы("Вестник связи", 2007, № 2)
Настоящая статья написана по материалам выступления автора на 7-й международной конференции “Состояние и перспективы развития Интернета в России”, традиционно проводимой Ассоциацией документальной электросвязи. В ее ходе, как и на многих других собраниях научно-технической общественности, широко обсуждались вопросы нынешней смены парадигмы телекоммуникаций. При всем разнообразии взглядов абсолютное большинство исследователей сошлось во мнении, что нынешняя смена парадигмы в телекоммуникациях заключена в переходе к телекоммуникационным системам, в которых предоставление услуг отделено от функционирования сетей электросвязи и для предоставления различных видов услуг используются единые мультисервисные сети. Это изменение иллюстрирует рисунок, в левой части которого показана сегодняшняя телекоммуникационная парадигма, а в правой — новая парадигма сетей NGN.
Понятийный аппарат сегодняшнего российского законодательства настроен на традиционную парадигму как в технических терминах, так и в терминах, описывающих отношения участников рынка услуг. Так, статья 13 действующего Федерального закона “О связи” разделяет сети электросвязи либо по территории, либо по технологии реализации оказания услуг, но не предусматривает наличие мультисервисных сетей. Да и сам термин “мультисервисные сети” нормативно не определен.
Идеология NGN, напротив, не предусматривает разделение сетей по технологии реализации услуг. К какой, например, сети нужно отнести организуемые сегодня линии широкополосного абонентского доступа: к телефонной, сети передачи данных или телевизионной?
И это не вопрос из плоскости теоретических изысканий: сегодня в России, по данным Мининформсвязи, организовано несколько миллионов таких линий. О создании фрагментов NGN уже неоднократно заявляли чиновники различных рангов, а как можно создавать то, что не разрешено законодательно? А по каким критериям в NGN определять оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, для которого предусмотрено множество законодательных ограничений и дополнительных обязанностей? В “Законе” критериями служат обладание либо не менее чем 25 % монтируемой емкости, либо пропуск не менее чем 25 % трафика, которые абсолютно алогичны для мультисервисных сетей.
На рынке телекоммуникаций наряду с операторами связи появились другие участники: провайдеры услуг, поставщики контента, агрегаторы и т. д., которые также оказались вне правового поля российских телекоммуникаций. На этот факт, кстати, обращал внимание в своей докторской диссертации (2004 г.) министр информационных технологий и связи России Л. Рейман, но эти научные исследования практического воплощения в нормативно-правовой базе не нашли. Более того, современная парадигма телекоммуникаций предусматривает, что источником контента может быть сам пользователь, а это уже совсем выходит за грани понимания регулирующих органов.
Принятые в развитие Федерального закона “О связи” подзаконные акты также базируются на принципах разделения сетей по технологии организации оказания услуг связи. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. № 87 именно по такому принципу определяет перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области их оказания. Хотелось бы спросить у авторов перечня: к какому виду услуг необходимо отнести трансляцию программ телевидения по сети Интернет на терминал абонента сухопутной подвижной связи? Допустим, из этой коллизии оператор может найти выход, получив лицензии на различные услуги. Но по каким правилам в этой ситуации он должен строить отношения с пользователями, что предусмотрено статьей 44 закона “О связи”: “Правилам оказания услуг подвижной связи”, “Правилам оказания услуг передачи данных” или “Правилам оказания услуг телевизионного вещания”?
Вернемся к упомянутому выше аспекту лицензирования современных телекоммуникационных сетей. Статья 30 Закона требует от заявителя не только указать наименование услуги и категорию сети, но и представить схему построения сети связи. Однако новая парадигма предусматривает технологически нейтральное регулирование, быструю смену технологий и применение наиболее эффективного в данный момент времени оборудования. Это означает, что представленная в момент подачи заявки на лицензию схема построения сети связи может существенно отличаться от реальной схемы на момент оказания услуг, и соответственно на основании пункта 1 статьи 39 Закона (недостоверные данные) лицензия может быть аннулирована.
Требования к построению сетей связи в соответствии со статьей 12 Закона устанавливает Министерство информационных технологий и связи России. Так, приказом № 97 от 08.08.2005 г. установлены требования к построению телефонной сети связи общего пользования. Мы уже указывали, что современная парадигма предусматривает создание мультисервисных сетей, но даже если создавать исключительно телефонную сеть на базе современных технологий, выполнение многих требований вызывает, мягко говоря, сомнения с точки зрения самой идеологии сетей с коммутацией пакетов.
Требования статьи 30 Закона диктуют, чтобы оператор имел собственную сеть электросвязи. Однако в мире уже достаточно активно действуют, например, виртуальные операторы мобильной связи (Mobile Virtual Network Operator — MVNO). В России также ведутся определенные исследования в этом направлении, но без внесения изменений в законодательство их деятельность будет неправомерна.
Еще один аспект телекоммуникационного регулирования — регулирование ресурса нумерации. В понимании Закона номер однозначно идентифицирует сеть связи и (или) ее узловые или оконечные элементы. Регулирование ресурса осуществляется государством. Ресурс нумерации выделяется конкретным операторам связи. Между тем, в современной парадигме номер может идентифицировать не только конкретные элементы сети, но и носить виртуальный или логический характер, что, например, уже длительное время применяется в сетях подвижной связи.
Телекоммуникационный мир уже давно идет к персонализации связи, что дает возможность абоненту подключиться в любой оконечной точке сети любого оператора связи и получать информацию на свой номер (как частный случай — услуга переносимости номера) или сохранять абонентский номер при переходе из сети одного оператора в сеть другого.
Как сообщил в ходе парламентских слушаний еще в начале 2005 г. министр информационных технологий и связи России Л. Рейман, Ми-нистерство также намерено закрепить гарантии сохранения телефонного номера при смене абонентом оператора сотовой связи. Эта статья написана в конце 2006 г., но об изменении нашего телекоммуникационного законодательства в этой части пока ничего не слышно.
Новый смысл при изменении телекоммуникационной парадигмы приобретает регулирование частотного ресурса. Современное законодательство предусматривает, что полосы радиочастот закрепляются за конкретными технологиями, а сами радиочастоты — за конкретными радиосредствами. Между тем, появились технологии “программного” радио (Software-Defined Radio, Cognitive Radio) и другие, в которых применяется принципиально новый подход к использованию частот. В целом, в мировой практике декларируется новый подход к регулированию — “открытый спектр”, что также должно найти отражение в нашем законодательстве.
Думается, представленных примеров достаточно, чтобы сделать несколько выводов:
смена парадигмы в телекоммуникациях диктует необходимость смены парадигмы в нормативной базе;
в рамках изменения законодательной парадигмы необходима разработка новых подходов к регулированию, определение его целей, субъектов, методов и способов;
заявленный подход к законодательству, как технологически нейтральному и дружелюбному к операторам и пользователям, на практике не подтверждается;
даже если законодательное регулирование игнорирует логику технологического развития и возникших новых отношений на рынке, смена парадигмы неизбежна, но проходит она более болезненно и медленно, за что приходится расплачиваться всему обществу.
В конце XIX века в России происходила смена транспортной парадигмы: автомобильный транспорт стал вытеснять гужевой. Тогда министр путей сообщения издал 11 сентября 1896 г. распоряжение № 7453, в котором, в частности, указывалось: "При эксплуатации самодвижущихся экипажей скорость их движения при встрече с экипажами, запряженными лошадьми, чтобы не пугать лошадей, должна быть уменьшена до самого тихого хода. С этой же целью самодвижущийся экипаж при сказанных встречах должен удаляться, по возможности, на самый край шоссе".
marder
Вам это ничего не напоминает, уважаемые читатели?
http://www.telecomlaw.ru/themes/general ... arder.html