- ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
№18АП-1272/2008
г. Челябинск
26 марта 2008 г. Дело № А76-6984/2007
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Кузнецова Ю.А.,
Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания
Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 21 декабря 2007 года по делу № А76-6984/2007 (судья Васильева Т.Н.), при участии: от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Лаврентьева Д.В. (доверенность от 12.11.2007 №4656), Семеновой Е.Г. (доверенность от 09.01.2008 №1), от Главы города Челябинска - Лукьяновой М.П. (доверенность от 27.03.2007 №01-433), от Муниципального унитарного предприятия «Городская техническая инспекция Администрации города Челябинска» - Асатряна А.М. (доверенность от 19.03.2008),
У С Т А Н О В И Л :
Глава города Челябинска (далее – заявитель, глава города) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным решения от 03.04.2007 по делу №2-4/07 о нарушении антимонопольного законодательства, принятого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, управление, УФАС), а также ходатайствовал о приостановлении действия предписания от 03.04.2007 №3 УФАС до вступления решения суда в законную силу (с учетом уточненных требований).
Определением от 31.07.2007 арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении ходатайства заявителя о приостановлении действия предписания от 03.04.2007 №3 УФАС до вступления решения суда взаконную силу, отказал.
По делу в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя, привлечены: Муниципальное унитарное предприятие «Городская техническая инспекция Администрации города Челябинска» (далее – предприятие, МУП «ГТИ»), Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска Администрации города Челябинска (далее – комитет, КУИЗО).
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 21 декабря 2007 года требования общества удовлетворены - решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 03.04.2007 по делу №2-4/07 о нарушении антимонопольного законодательства, признано незаконным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Закону РСФСР от 22.03.1991 №984-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Заинтересованное лицо, не согласившись с решением арбитражного суда первой инстанции, обжаловало его в апелляционном порядке. По мнению управления, суд неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, и его выводы не соответствуют обстоятельствам дела.
Управление доказало, что его решение не препятствует главе города осуществлять функции по пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, на что необоснованно указывал заявитель.
Постановление Главы города Челябинска от 07.09.2005 №897-п с двумя приложениями к нему обязывает всех физических и юридических лиц, использующих опоры не по прямому назначению, платно зарегистрироваться в качестве пользователей таких опор с представлением необходимых документов, заключением договора по регистрации и получением свидетельства о регистрации, что является «административным барьером».
Сам по себе этот факт влечет ограничение конкуренции либо может ввести к ее ограничению в виде дополнительных организационных, материальных и временных затрат для хозяйствующих субъектов.
Это постановление создает необоснованные преимущества МУП «ГТИ», в силу закона являющегося коммерческой организацией, перед другими хозяйствующими субъектами по получению прибыли.
Заявитель и третьи лица отзывов на апелляционную жалобу не представили.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель комитета не явился.
С учетом мнений представителей управления, заявителя и инспекции в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя не явившегося третьего лица.
В судебном заседании представители УФАС поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Представители главы города и МУП «ГТИ» возражали против ее удовлетворения, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ, Кодекс), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение представителей явившихся лиц, приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением от 08.04.2005 №499-п Юревич Михаил Валерьевич вступил в должность Главы города Челябинска с 8 апреля 2005 года в связи с избранием на эту должность населением города Челябинска (л.д. 17).
Постановлением от 07.09.2005 №897-п Глава города Челябинска утвердил Порядок использования не по прямому назначению опор наружного освещения, опор контактных сетей, находящихся в муниципальной собственности города Челябинска (далее – Порядок), которым установлена обязательная платная регистрация (перерегистрация) в едином реестре пользователей таких опор, ведение которого возложено на МУП «ГТИ» (л.д. 22-25).
Муниципальное унитарное предприятие «Городская техническая инспекция Администрации города Челябинска» зарегистрировано в качестве юридического лица в 2001 году, действует на основании устава, а также в рамках полномочий, предоставленных муниципальному предприятию «Городская техническая инспекция Администрации города Челябинска» постановлением от 15.02.1995 №123-п Главы Администрации города Челябинска (л.д.51-62, 84-85).
Управлением 02.02.2007 в соответствии с обращениями пользователей не по прямому назначению указанных опор возбуждено дело №2-4/07 о нарушении антимонопольного законодательства и проведена проверка постановления от 07.09.2005 №897-п, по результатам которой 03.04.2007 принято решение, состоящее из трех следующих пунктов:
1. Признать действия Главы города Челябинска, выразившиеся в принятии 07.09.2005 постановления №897-п в части норм подпункта 2 пункта 1 и пункта 2, пунктов 4, 5, 7-13 приложения №1 к постановлению, приложения №2 к постановлению, противоречащими пункту 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
2. Признать постановление Главы города Челябинска от 07.09.2005 №897-п в части норм подпункта 2 пункта 1 и пункта 2, пунктов 4, 5, 7-13 приложения №1 к постановлению, приложения №2 к постановлению, противоречащими на момент вынесения решения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»;
3. Выдать Главе города Челябинска предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.
Это обстоятельство послужило основанием главе города для обращения в арбитражный суд, который, удовлетворяя заявление, исходил из отсутствия в оспоренном решении обстоятельств, свидетельствующих о том, что нормативный правовой акт привел или мог привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также мотивов, по которым данное постановление влияет на конкуренцию на товарном рынке.
В силу статей 198, 200 АПК РФ государственный орган привозникновении спора о законности его действий (бездействия) либо решения обязан доказать, что осуществлял их в соответствии с требованиями закона и исходил из обстоятельств, наличие которых позволяли ему действовать (бездействовать) либо принимать решения таким образом.
Согласно статьям 198, 201 АПК РФ для признания незаконным решения государственного органа необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого решения законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным решением прав и законных интересов заявителя.
На момент принятия постановления от 07.09.2005 №897-п, в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 №984-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещалось принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещалось:
- вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
- необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
- необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
С 27.10.2006 вступил в действие Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», часть 1 статьи 15 которого на момент вынесения оспоренного решения УФАС запрещает органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещает:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Подпунктом 2 пункта 1 постановления от 07.09.2005 №897-п утвержден тариф на услугу по регистрации (перерегистрации) пользователей опор наружного освещения, опор контактных сетей (приложение №2).
Пунктом 2 названного постановления установлено, что организациям, имеющим на своем балансе опоры, находящиеся в муниципальной собственности: 1) направлять организации, а также физических лиц, являющихся пользователями опор не по прямому назначению, в МУП «ГТИ» для регистрации в едином реестре пользователей в соответствии с утвержденным порядком; 2) в случае отсутствия регистрации в едином реестре пользователей по состоянию на 31.12.2005, не продлевать срок действия договора аренды (пользования) опор не по прямому назначению.
Согласно пунктам 4, 5, 7-13 Порядка (приложение № 1 к постановлению от 07.09.2005 №897-п) использование поименованных опор допускается только после оформления всех необходимых документов и регистрации в едином реестре пользователей опорами, находящихся в муниципальной собственности города Челябинска (далее – реестр), ведение которого и выдача свидетельств о регистрации в нем возложены на МУП «ГТИ»; балансодержатели опор, в выдаваемых ими технических условиях, а также в договорах аренды (пользования) опор указывают на обязательное условие о прохождении регистрации в реестре; для регистрации в реестре заявитель предоставляет в МУП «ГТИ»: заявку (анкету) пользователя, техническое условие от балансодержателя, копию договора с балансодержателем на аренду (пользование) опор, рабочий проект, согласованный с балансодержателем опор, копию Устава предприятия, после чего, а также полной оплаты стоимости услуг по регистрации, заявитель включается в реестр; свидетельство о регистрации выдается заявителю на срок действия договора с балансодержателем на аренду (пользование) опор; эксплуатация опор допускается на основании соответствующего акта о передаче опор в пользование, копия которого предоставляется в МУП «ГТИ» в течение трех дней после его подписания, и который не подписывается при отсутствии регистрации в реестре; в случае обнаружения фактов пользования опорами не по прямому назначению с нарушением настоящего Порядка МУП «ГТИ» сообщает об этом балансодержателю; в случае продления срока действия договора аренды (пользования) пользователь обязан в течение трех рабочих дней пройти перерегистрацию в МУП «ГТИ», которая производится только после оплаты ее стоимости.
Приложением № 2 к постановлению от 07.09.2005 №897-п утвержден тариф на услугу по регистрации (перерегистрации) пользователей опор наружного освещения, опор контактных сетей, состоящий из следующих статей затрат в рублях на одну опору: 1) материалы – 27,50; 2) оплата труда – 59,15; 3) ЕСН – 15,56; 4) прочие расходы – 93,72; ИТОГО – 195,93; прибыль – 29,39; ВСЕГО стоимость (без НДС) – 225,32.
При принятии оспоренного решения от 03.04.2007 управлением указано, что действующим законодательством, регулирующим отношения по передаче в пользование муниципального имущества, не установлена обязательная регистрация таких пользователей, в том числе на платной основе, в связи с чем сделан вывод о том, что нормативный правовой акт Главы города Челябинска необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов в сфере оказания услуг связи и других сферах, для осуществления которых необходимо разместить на опорах соответствующее имущество, в частности оптико-волоконную линию связи.
Заявитель в обоснование возражений сослался на положения ст. ст. 130, 132 Конституции Российской Федерации, ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 3 ст. 9 Устава города Челябинска и п. 6 Решения Челябинской городской Думы от 27.12.2005 №9/16 «Об утверждении Положения о порядке владения, пользования и распоряжения u1080 имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Челябинск», согласно которым собственник имущества (муниципального) самостоятельно владеет,пользуется и распоряжается своим имуществом (муниципальным), а Глава города в области управления муниципальным имуществом вправе издавать постановления и распоряжения по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
Принимая обжалованное решение, арбитражный суд первой инстанции не учел следующее.
Не ставя под сомнение полномочия собственника в сфере владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а также право Главы города по изданию соответствующих постановлений и распоряжений, действия собственника в области управления имуществом не должны создавать хозяйствующим субъектам дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством препятствия, возлагать необоснованные обязанности при осуществлении экономической деятельности в связи с пользованием этим имуществом, переданным им собственником. На это направлено, в частности, антимонопольное законодательство.
В соответствии с пунктом 18 постановления от 26.12.2005 №1507-п Главы города Челябинска, основной целью деятельности Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям Администрации города Челябинска является осуществление в пределах своей компетенции от имени муниципального образования «город Челябинск» функций по управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.
Муниципальные наружные электрические сети, муниципальные наружные контактные сети, учитываемые в муниципальной Казне, относятся к муниципальной собственности, переданы КУИЗО на баланс специализированным организациям, осуществляющим их использование по прямому назначению – ООО «Челябгорсвет» и МУП «Челябгортранс» соответственно.
Как следует из материалов дела, балансодержатели заключают договоры оказания услуг по предоставлению вышеназванных опор юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам. Фактически эти договоры являются срочными (не более года), возмездными (ежемесячные платежи) договорами пользования (аренды) опорами не по прямому назначению. При этом балансодержатели обязуются следить за надлежащим состоянием опор, передавать эти опоры в соответствии со своими техническими условиями, вправе производить капитальный и текущий ремонт опор. Хозяйствующие субъекты обязаны соблюдать технические условия, своевременно вносить плату за пользование опорами, пройти регистрацию в едином реестре пользователей опор, действующую только на период действия договоров пользования опорами (л.д. 94-97).
Таким образом, заявитель как собственник фактически реализовал свое право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом на стадии передачи его в пользование балансодержателями на возмездной основе.
Из преамбулы постановления от 07.09.2005 №897-п следует, что оно издано в связи с увеличением спроса на использование опор наружного освещения, опор контактных сетей, находящихся в муниципальной собственности, в целях установления единого порядка их использования на территории города, а также обеспечения надлежащего внешнего оформления, устойчивости конструкций опор.
Пункт 3 Порядка, утвержденного данным постановлением, обязывает соблюдать его всем предприятиям, организациям и учреждениям независимо от организационно-правовой формы, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам, использующим опоры наружного освещения, опоры контактных сетей не по прямому назначению.
При этом постановление от 07.09.2005 №897-п безусловно связывает право пользования хозяйствующих субъектов такими опорами с регистрацией (перерегистрацией) на платной основе такого права, что действующим законодательством не предусмотрено.
Возложив на МУП «ГТИ» регистрацию (перерегистрацию), ведение единого реестра пользователей опор с выдачей соответствующих свидетельств, заявитель фактически предоставил предприятию полномочия регистрирующего органа с правом взыскания u1088 регистрационного сбора при каждой регистрации (перерегистрации) указанных пользователей, при том за каждую опору, что не соответствует целям и задачам предприятия, установленным постановлением от 15.02.1995 №123-п Главы Администрации города Челябинска, уставу предприятия (л.д. 51-60, 92-93) и действующему законодательству.
В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской деятельностью признается самостоятельная, осуществляемая на свой страх и риск деятельность, направляемая на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнение работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Предприятие является муниципальной собственностью города Челябинска, вправе от своей деятельности получать прибыль, что отражено в его уставе. Взимаемый тариф на услугу по регистрации (перерегистрации) пользователей опор поступает не в бюджет муниципального образования, а на счет предприятия с заложенной прибылью, с расходованием по статьям затрат: заработная плата и накладные расходы.
Следовательно, МУП «ГТИ» выступает в данных правоотношениях как хозяйствующий субъект, получающий постоянную прибыль от исполнения формальных функций регистратора, без полномочий и ответственности за техническое состояние и условия использования названных опор.
Таким образом, пользователи опор не по прямому назначению, помимо согласования технических условий, заключения договоров по возмездному использованию опор с их балансодержателями, обязаны постановлением от 07.09.2005 №897-п проходить регистрацию и перерегистрацию, оплачивая ее каждый раз, причем, не только внося соответствующий тариф лишь за факт регистрации (перерегистрации), но и оплачивая такой тариф за каждую названную опору.
При таких обстоятельствах, УФАС пришел к правильному выводу о том, что постановление от 07.09.2005 №897-п не соответствует антимонопольному законодательству Российской Федерации, обоснованно усмотрел в этом нормативном правовом акте признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке пользователей указанных опор, который вводит дополнительные необоснованные препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в виде материальных (оплата тарифа за каждую опору) и временных затрат, связанных с регистрацией (перерегистрацией) пользователей опор каждый раз при перезаключении (пролонгации) договоров пользования такими опорами, что нарушает права и законные интересы таких пользователей в сфере предпринимательской деятельности.
Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 21 декабря 2007 года по делу № А76-6984/2007 отменить.
В удовлетворении заявления Главы города Челябинска о признании недействительным решения от 03 апреля 2007 года по делу №2-4/07 о нарушении антимонопольного законодательства, принятого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, отказать.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья О.Б. Тимохин
Судьи: Ю.А. Кузнецов
В.Ю. Костин
http://chel.fas.gov.ru/page.php?id=124