На очередном Клубном дне НП "Телеком Форум" с докладом "О совершенствовании элементов системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации, повышении эффективности и качества работы" выступил руководитель Департамента Минсвязи России по надзору за связью и информатизацией В.Н. Бугаенко.
В своем выступлении он отметил, что государственное регулирование является неотъемлемой частью современной экономики. Оно ограничивает тенденции к монополизации, компенсирует несовершенство рынков и способствует производству общественных благ.
Одним из способов регулирования является государственный контроль (надзор). Для приведения в соответствие задач, решаемых органами государственного контроля (надзора), и эффективного развития экономики в 2001 г. была образована Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление.
При разработке подходов к реорганизации системы го-сударственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности основными задачами органов государственного контроля были определены:
- установление (выявление) фактов нарушений обязательных требований;
- реагирование на выявляемые факты нарушений (от непосредственного применения ответственности до информирования соответствующих государственных и судебных органов для привлечения к ответственности);
- деятельность по профилактике нарушений разных типов;
- анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества,
Во главу угла поставлены принципы соответствия решаемых задач имеющейся компетенции, установленной Правительством Российской Федерации, упорядочения и обеспечения прозрачности процедур осуществления контроля (надзора), в том числе за соблюдением лицензионных требований и условий (лицензионного контроля).
Основные принципиальные наработки этой Комиссии нашли свое отражение в законодательных актах, принятых в период с 2001 по 2002 гг. К ним следует отнести Федеральный закон № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Это основной закон, в соответствии с требованиями которого должны организовываться и проводиться все мероприятия по контролю. Законом определен и предмет контроля - совокупность обязательных требований, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Здесь определен порядок проведения государственного надзора, заложены важнейшие принципы государственного надзора:
- принцип презумпции добросовестности предпринимателя;
- принцип открытости и доступности нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля.
Федеральный закон № 184-ФЗ "О техническом регулировании" определил порядок установления обязательных требований, а также требований, исполняемых на добровольной основе, к продукции, процессам производства, эксплуатации, услугам и т. д.
Следует отметить, что требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и к продукции, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, а также отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра, выведены из-под действия данного закона и, соответственно, устанавливаются и регулируются законодательством Российской Федерации в области связи.
Ответственность за нарушения обязательных требований определена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Здесь же определена компетенция органов государственного надзора и федеральных органов исполнительной власти.
Особо следует отмемить заложенный в КоАП РФ принцип "презумпции невиновности". В паре с уже упоминавшимся принципом "презумпции добросовестности" со стороны государства создана мощная защита предпринимателя от неправомерных действий органов государственного надзора. Таким образом, установлены и более или менее описаны на законодательном уровне правила деятельности органов государственного надзора, полномочия и порядок их реализации. Законом установлены санкции за нарушение обязательных требований.
Конечно, законы существуют не для того, чтобы наказывать. Наказание - это обратная их сторона. В первую очередь, они устанавливают единые правила для всех участников той или иной деятельности. В области связи такие правила установлены Федеральным законом № 126-ФЗ "О связи".
Каковы же роль и место системы государственного надзора за связью и информатизацией в обеспечении выполнения закона "О связи"? Какие элементы системы государственного надзора требуют совершенствования и почему? Роль, как известно, определяется выполняемыми задачами, а место - теми значимыми связями, которые устанавливаются с другими структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти е области связи, с одной стороны, и операторами связи - с другой. Задачи, стоящие перед государственным надзором за связью и информатизацией, напрямую связаны с обязательными требованиями и процедурами, установленными Федеральным законом "О связи". По направлениям контроля эти задачи не изменились:
- государственный надзор (надзор за состоянием сетей и средств электрической и почтовой связи;
- надзор за исполнением нормативных правовых актов Российской Федерации в области связи и информатизации);
- лицензионный контроль (надзор за предоставлением потребителям услуг в области связи и информатизации в соответствии с условиями лицензий и нормами качества, надзор за выполнением лицензионных условий).
По содержанию и объему эти задачи уточнены и получили дальнейшее развитие в законодательстве Российской Федерации. Все они связаны с обеспечением целостности и устойчивости функционирования единой сети электросвязи Российской Федерации и использования радиочастотного спектра. Это государственный надзор:
- за созданием, эксплуатацией и присоединением сетей связи;
- за использованием радиочастотного спектра и ресурса нумерации единой сети электросвязи; - за порядком пропуска трафика;
- за средствами связи (включая РЭС), сетями связи и информатизации независимо от формы собственности;
- за охраной труда и техникой безопасности на сетях и сооружениях связи и информатизации.
При выполнении поставленных задач система государственного надзора за связью и информатизацией обеспечила выполнение требований, предъявляемых к органам государственного контроля (надзора) и со стороны административной реформы:
прекращена самостоятельная (в рамках системы) разработка нормативных технических документов, устанавливающих требования к средствам связи и операторам связи;
прекращено выполнение любых работ на возмездной основе.
Неразрывно с государственным надзором стоит задача контроля за соблюдением лицензионных условий (лицензионного контроля) со стороны уполномоченного государственного органа- органа государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации. Говоря о месте государственного надзора,следует начать с того, что Федеральным законом "О связи" однозначно прописано, что органы государственного надзора неразрывно связаны с федеральным органом исполнительной власти в области связи - Минсвязи России, который их и создает. Эта позиция была одной из ключевых при принятии закона. Мы остаемся на этих позициях в проводимой административной реформе.
Место системы государственного надзора будет определяться и новым позиционированием в работе с ГКРЧ. Все материалы, связанные с невыполнением пользователем радиочастотным спектром условий, установленных в решении о выделении полосы радиочастот, присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, будут направляться органами государственного надзора за связью и информатизацией в ГКРЧ для рассмотрения вопроса о приостановлении или аннулировании разрешения на использование радиочастотного спектра. В ГКРЧ будут представляться и материалы по контролю устранения выявленных нарушений. Четкий сбор доказательств о нарушении установленных обязательных требований при использовании радиочастотного спектра и принятие адекватных мер во взаимодействии с подразделениями радиоконтроля радиочастотной службы или самостоятельно, своевременная подготовка документов для ГКРЧ и Минсвязи России обеспечат нормальную работу всех операторов связи - владельцев РЭС.
Если подготовка материалов для ГКРЧ является новым направлением работы органов Госсвязьнадзора, то подготовка актов по результатам лицензионного контроля операторов связи - задача уже хорошо известная.
Но и здесь есть серьезные изменения.
- Во-первых, это подготовка материалов для вынесения предупреждения о приостановлении действия лицензии. Исчерпывающий перечень оснований в нормах прямого действия определен в ФЗ "О связи". К ним относятся:
- нарушения, связанные с несоблюдением норм (обязательных требований), установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в области связи;
- нарушения лицензиатом лицензионных условий;
неоказание услуг связи более чем три месяца, в том числе с указанного в лицензии дня начала их предоставления.
- Во-вторых, это подготовка материалов для принятия решения Минсвязи России о приостановлении действия лицензии. Основания так же установлены законом.
- В-третьих, проверка устранения лицензиатом нарушения, повлекшего за собой приостановление действия лицензии, и подготовка соответствующих материалов.
- В-четвертых, это конечно подготовка искового заявления в суд на аннулирование лицензии. Эта задача - одна из сложных. Сложность ее заключается в обеспечении соблюдения процедуры сбора доказательств факта нарушения в ограниченное время. Применение специальных технических средств для сбора доказательств жестко регулируется КоАП РФ.
Для обеспечения решения поставленных задач в настоящее время проводится техническое переоснащение органов государственного надзора за связью и информатизацией. План технического переоснащения органов государственного надзора на 2003 - 2005 гг. был рассмотрен и одобрен коллегией Минсвязи России.
Конкурс на поставку оборудования проводится по пяти номинациям, соответствующих видам услуг связи:
- оборудование для контроля сетей сотовой подвижной радиотелефонной связи:
- оборудование для контроля услуг связи, предоставляемых с использованием радиоэлектронных средств, надзора за РЭС различных пользователей (в том числе и производственно-технологических сетей связи);
- оборудование для контроля услуг эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ, трансляции телевизионных программ по сетям кабельного телевидения;
- оборудование для контроля местной, внутризоновой и междугородной телефонной связи;
- оборудование для контроля предоставляемых в аренду каналов связи.
Анализ реального состояния системы телекоммуникаций регионов, тенденций их развития ложится на плечи управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации. Это сложная информационная задача, как с организационной, так и с технической точки зрения.
Ее решение мы видим в создании информационной системы государственного надзора, интегрированной в информационную систему Минсвязи России. Предпроектные работы уже ведутся. Таким образом, облик современной системы государственного надзора за связью и информатизацией объективно определяют стоящие перед ней задачи и условия их выполнения. В целях повышения эффективности и результативности всей системы Департаментом проводится работа по совершенствованию отдельных ее элементов. Основные направления такой работы - адекватность этих элементов сложившимся условиям, предъявляемым требованиям и решаемым задачам.
В системе государственного надзора выделяются следующие основные элементы:
- нормативная база деятельности органов государственного надзора;
- их организационная структура и финансовое обеспечение;
- подготовленный персонал;
- технические средства;
- информационная система.
Выбранные направления повышения эффективности работы каждого элемента и системы в целом, по нашему мнению, должны сократить количество и сроки непосредственных проверок операторов связи, обеспечить прозрачность процедур проводимых мероприятий по контролю, доступность и понятность предъявляемых обязательных требований.
Источник: "Вестник связи" № 12 2003