Виртуальная Чрезвычайка»
12 марта 2007 г. произошло одно, на первый взгляд, обычное для высших эшелонов власти бюрократическое событие. Президент Путин слегка изменил структуру федеральных ведомств. Указ № 320 изъял из ведения Мининформсвязи и из ведения Минкультуры две отраслевые службы надзора и объединил их в объединенную Федеральную службу надзора в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны памятников. Которую переподчинил напрямую правительству.
Ну, подумаешь, создал и создал, разъединил-объединил. Такие «слияния и поглощения» на рынке бюрократических услуг происходят каждый год и по нескольку раз. Было бы чего тут обсуждать?
Конечно, указ обратил на себя внимание прессы хотя бы тем, что новой федеральной службе отошли функции регистрации СМИ, а также вопросы выделения радиочастот для телерадиовещания. Ну отошли и отошли, в конце концов, предвыборный год, нужно укреплять дисциплину в пропагандистских рядах.
Хотя все и так в курсе, что основные телерадиокомпании и массовые печатные издания и без этого были и остаются под полным политическим контролем Путина и его ближайшего окружения. Тот же вице-премьер С.Нарышкин возглавляет Совет директоров «Первого канала» и контролирует его напрямую без всяких федеральных служб.
Поэтому версия о централизации и без того централизованного контроля над СМИ не вполне объясняет некоторые странности, связанные с указом №320.
СТРАННОСТИ
Странность первая: чрезвычайная процедура принятия указа – в обход аппарата правительства и даже в обход государственно-правового управления президента.
Кто-то из ближайшего окружения Путина уговорил подписать указ без дополнительной юридической проверки, чтобы избежать утечки. Следовательно, опасались противодействия кого-то влиятельного из этого же ближнего круга.
Странность вторая, напрямую вытекающая из первой: указ юридически далеко не безупречен и ломает довольно стройную, хотя и неработающую пока систему федеральных ведомств – формирующие отраслевую политику министерства, подчиненные им агентства, осуществляющие эту политику, и службы по надзору контролирующие агентства, подчиненные им организации и предприятия, а также региональные ведомства.
Новая федеральная служба должна контролировать подведомственные сферы Мининформсвязи и Мининформкультуры, но при этом имеет равный с ними статус. Так что получается двойное подчинение и разрушение принципа единоначалия, необходимого для исполнительной вертикали. Это вдвойне странно именно для последовательно и методично выстраиваемой путинской вертикали, разрушить которую могли побудить только чрезвычайные обстоятельства.
Странность третья: буквально за десять недель до 12 марта, в конце декабря 2006 года был подписан политически важный федеральный закон №258, определяющий (вместе с ранее принятыми поправками в Водный, Лесной, Градостроительный кодексы) новую систему разграничения между федеральным центром и субъектами Федерации совместных полномочий.
Эту систему можно охарактеризовать термином «управляемая децентрализация». Федеральные министерства делегируют областным, краевым, республиканским министерствам или департаментам некоторые полномочия федеральных агентств, а федеральные службы надзора контролируют исполнение этих полномочий. Заодно этим оправдывалось возрождение существовавшей при Советах системы «союзно-республиканских министерств» двойного подчинения, где республиканские (региональные) министры назначались по согласованию с центральным ведомством.
Точно такая система двойного подчинения предполагалась 258-м законом и для сферы охраны памятников, что было согласовано со всеми и утверждено лично Путиным. И вдруг, не дожидаясь вступления новой системы в силу (с 1 января 2008 г.), из тщательно разработанной и согласованной системы вырывается контрольно-надзорное звено и, как гоголевский «Нос», становится равнее своего бывшего министерского начальства.
ВЕРСИИ
Версия первая: приватизационная.
Переподчинение Росохранкультуры непосредственно правительству могло быть обусловлено другой частью того же 258-го закона, который установил порядок разграничения государственной собственности в части федеральных памятников, и тем самым открыл с 1 января 2008 г. возможность приватизации федеральных памятников.
Может создаться впечатление, что службу Росохранкультуры специально вывели из подчинения Минкультуры, чтобы убрать лишнее звено между аппаратом правительства и регионами, и тем самым упростить систему перед очередной «раздачей слонов».
Но, во-первых, Минкультуры – и так самый слабый из всех участников согласования – головным ведомством здесь является МЭРТ, который к тому же конфликтует по этому вопросу с Росимуществом. Во-вторых, даже переподчинение службы надзора не выводит Минкультуры из числа участников процесса. И самое главное, министр культуры А.Соколов склонен сосредоточиться, скорее, на представительских функциях, а не влиять на большую политику. Он точно не входит в число политиков, от влияния которых необходимо было прятать проект указа №320.
Версия вторая: аппаратные интриги в правительстве.
Рассуждения по принципу «кому выгодно» возвращают нас к последней по времени кадровой рокировке, произведенной Путиным 15 февраля, то есть за три недели до мартовского указа.
Одним из главных бенефициаров промежуточного финиша в гонке преемников стал руководитель аппарата Правительства С.Нарышкин, повышенный из министров до вице-премьеров. При этом именно Нарышкин, как мы уже упомянули, формально возглавляет тот же «Первый канал», и через аппарат правительства будет руководить нормативно-правовой деятельностью новой федеральной службы.
Сразу после назначения Нарышкина вице-премьером в прессе появились нехитрые предположения, что он является третьим, запасным «преемником» на случай провала (или неправильного поведения) двух первых вице-премьеров. В этом случае контроль над новой службой и через нее над всеми телеканалами и всеми СМИ вроде бы теоретически дает Нарышкину какие-то преимущества.
Однако на деле как показывали на всех каналах в новостях Медведева и Иванова, так и показывают. Как был Нарышкин непубличной фигурой, так и остался. И поручение именно ему контролировать сферу массовых коммуникаций именно этим обстоятельством и обусловлено. Но для такого контроля Нарышкину вовсе не было необходимости подчинять напрямую Росохранкультуры, поскольку министр Соколов подчеркнуто не вмешивался в вопросы политического контроля и вообще Минкультуры – не та инстанция, которую нужно было обходить на повороте, при этом не ставя в известность свой собственный аппарат правительства.
Версия третья: персонально-информационная.
Предыдущие версии удовлетворили бы неискушенного наблюдателя, который впрочем не заметил и самого события. Но нам с вами, внимательный читатель, стоит поискать отгадку в параллельной к массовой коммуникации сфере управления, за которую отвечает второе из «пострадавших» ведомств – Мининформсвязи. Тем более что министр Л.Рейман – как раз таки является персоной, особо приближенной к главе государства и, в отличие от министра А.Соколова, способной заблокировать проект указа №320, если бы информация о таком проекте утекла через аппарат правительства или ГПУ президента.
Поэтому нам будет достаточно посмотреть, а не изменился ли статус подведомственной министру Рейману службы Россвязьнадзора в период, предшествующий 12 марта. И в самом деле, несложный поиск в правовой системе «Гарант» (или «Консультант») выдает нам следующий документ: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных». Согласно заключительным положениям вступил в силу через 180 дней после официального опубликования: 29 июля 2006 г. + 180 = 25 января 2007 г.
Уже тепло!
И совсем горячо становится после ознакомления с содержанием нового федерального закона «О персональных данных» и с предусмотренными им новыми полномочиями федерального органа по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи.
Лично у меня нет никаких сомнений, что все странности указа №320 связаны с внезапно обнаруженным другими игроками потенциальным усилением и без того неслабого игрока – министра Реймана. Причем усиления, что называется «тихой сапой» - Миниформсвязи «просто» провело рутинную бюрократическую процедуру имплементации в национальное законодательство Европейской конвенции о защите персональных данных, чего от нас требовали наши партнеры из ЕС и по Совету Европы.
ИНФОРМАЦИЯ К РАЗМЫШЛЕНИЮ
Сфера юрисдикции 152-го ФЗ «О персональных данных» распространяется на все (!) государственные и муниципальные органы, все юридические и физические лица, осуществляющие «обработку персональных данных», которая включает почти все случаи обработки персональных данных, кроме: 1) личных и семейных нужд (и то, если никто не против); 2) архивных данных; 3) реестров индивидуальных предпринимателей; 4) сведений, составляющих гостайну.
То есть, например, если Вы собираете персональные данные о цвете глаз и других особенностях своих любимых девушек, но вздумаете выложить его в свой ЖЖ или проговоритесь одной из девушек, что она не одна, то считайте, что Вы уже в юрисдикции новой Службы по надзору. Не вполне ясно из текста закона также, является ли, например, сбор и презентация фотографий друзей и знакомых обработкой персональных данных.
Но это еще полбеды. Как известно, мы живем в информационный век, когда буквально каждый шаг человека связан с оставлением информационного следа. Визит к стоматологу или психотерапевту, сдача экзаменов, звонок по мобильному и перемещение в пределах безграничных сотовых сетей, видеонаблюдение за подъездами – все это сопровождается формированием информационных банков данных и архивов, где покоится наша персональная информация.
Поэтому и международная конвенция, и федеральный закон, направленные на упорядочение обработки, пересылки, хранения и ограничение доступа к персональным данным давно назрели. Недаром в период подготовки и принятия 152-го закона в СМИ было столько разнообразных скандалов об утечке и продаже на радиорынках дисков с базами данных – то базы налоговой службы, то списки ненадежных кредиторов, вплоть до записных книжек бандерш со списками клиентов проституток.
Так что цели и задачи законодатель и Мининформсвязи ставили перед собой самые благородные. Другое дело, что благими намерениями вымощено много самых разных направлений, включая стремление к неограниченной власти.
РОЖДЕНИЕ СУПЕРВЕДОМСТВА
Итак, так или иначе, но сбором и обработкой персональной информации занимаются органы и организации всех федеральных ведомств, банки и кредитные бюро, предприятия многих других сфер деятельности, некоммерческие союзы и общественные организации. Поэтому контроль и надзор, призванный обеспечивать защиту персональных данных, по своему характеру носит межведомственный характер.
А Мининформсвязи неосторожно закрепило эти функции в своем ведомственном подчинении. За что и поплатилось лишением ведомственной службы надзора, срочно переподчиненной напрямую аппарату правительства. А Минкультуры просто попало под горячую руку, чтобы обосновать межведомственный характер новой службы. Однако получившееся в результате объединенное ведомство оказалось потенциально еще более всеобъемлющим и политически весомым.
Теперь, кроме доступа к любым базам персональных данных, кроме права запрашивать у юридических и физических лиц любую информацию, новая Служба имеет доступ к архивам всех телерадиокомпаний и информагентств, к библиотекам и Интернет-провайдерам.
Более того, все эти полномочия получены новой службой в чрезвычайном режиме, с выходом за рамки ранее утвержденной президентскими указами системы исполнительной власти, с игнорированием очень весомого 258-го закона.
То есть, вполне возможно, что новое суперведомство родилось случайно, в результате перетягивания полномочий разными группами в ближайшем окружении Путина. Но повернуть этот процесс вспять теперь уже невозможно, можно только успеть ввести его в правовые рамки.
УГРОЗА ГЛОБАЛЬНОЙ «ЧРЕЗВЫЧАЙЩИНЫ»
Приходится только удивляться, что в нашей стране с ее трагической историей, с кровавыми эксцессами первой половины 20-го века, нужно еще кому-то доказывать всю опасность чрезвычайщины. Когда ради абсолютно благих намерений – ради счастья всего трудового народа, ради подавления сопротивления эксплуататоров и их скрытых пособников, приходилось создавать чрезвычайные органы, не связанные никакими законами, кроме революционной целесообразности.
Но и в конце 20-го, и в начале 21-го века встречаются еще очень яркие и показательные примеры «чрезвычайщины». Только называются они теперь, как правило, по-другому – масштабный эксперимент, всеобщие учения. Самое главное, что в период «эксперимента» или «учений» не действуют общепринятые, добытые опытом многих поколений правила. И тогда может случиться все что угодно.
Самый известный и исследованный пример такого чрезвычайного «эксперимента» - Чернобыль 26 апреля 1986 г., когда ради будущего рапорта по партийной линии о новых успехах были сняты все шесть контуров защиты реактора.
Но и другие примеры чрезвычайщины не менее впечатляющи. По некоторым просочившимся данным, 11 сентября 2001 года на Восточном побережье США проходили плановые учения по отражению воздушной атаки террористов. В связи с чем системы защиты от террористов были дезориентированы, то есть фактически отключены. В данном случае неважно, кто воспользовался этой «дырой в защите» - настоящие террористы или заговорщики внутри власти, имитировавшие нападение. Факт состоит в ключевой причине – чрезвычайщине, повлекшей снятие действующих контуров защиты.
Аналогично и в Лондоне во время терактов 7 июля проходили масштабные антитеррористические учения, которыми воспользовались сами террористы или те силы в спецслужбах, которые манипулировали террористами.
Пример из другой сферы, но не менее показательный – есть сведения, что 12 августа 2000 года в Баренцевом море были запланированы учения по эвакуации экипажа с «затонувшей» подлодки. Одним из участников учений была АПЛ «Курск», другим – ледокольный спасательный корабль Северного флота, что подтверждается его отсутствием затем во время операции спасения. Неважно, что произошло – столкновение подлодки с массивным ледоколом, попытка избежать столкновения с ударом о дно, или даже атака чужой подлодки. Главное, что система спасения была в чрезвычайном, «экспериментальном» режиме, то есть отключена. Сигнал бедствия воспринимался системой как учебный, взрывы были расценены акустиками как часть сценария учений. Поэтому не было доклада наверх, а первые доклады дезориентировали руководство страны.
Есть и другие, глобальные примеры «чрезвычайщины», распространения экспериментальных правил с отменой действующих систем защиты – таких, как навязывание генно-модифицированных продуктов, реклама панацеи «стволовых клеток», борьба против мифической ВИЧ-инфекции путем «сексуального просвещения», «глобальное потепление» и так далее. К числу таких глобальных экспериментов, то есть чрезвычайных по своему содержанию, не проверенных на практике, но широко внедряемых мер относится и «защита персональной информации».
ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫЙ ПЕРИОД
Нет слов, борьба с утечками, незаконными продажами персональных баз данных является благородной целью. Но как бы предлагаемое лекарство не оказалось опаснее самой болезни. Как гильотина против перхоти.
Это вполне может произойти, если новое суперведомство по защите персональных данных будет иметь неопределенные полномочия, как это произошло сейчас, в результате юридически некорректного указа.
В начале всякой большой работы, тем более огромной по масштабу работы по контролю информационных баз данных и каналов информации практически всех государственных, муниципальных, частных организаций, неизбежен период экспериментирования и отладки. В конце концов, все имеют право на ошибку, а влиятельные органы власти – тем более.
Это означает, что в первоначальный период работы нового суперведомства, то есть с 1 января 2008 года и примерно до 2011-2012 года, будет невозможно предъявить претензии к качеству защиты персональных данных. То есть ответственность у суперведомства будет условная, как в период больших учений.
В то же время права и полномочия суперведомства будут задействованы по полной программе, точнее - по мере возможности, которую ему предоставит политическая элита и в меру юридических ограничений правовой системы.
Это означает, что в одном ведомстве будет – по крайней мере, теоретически –централизован доступ ко всем потокам персональной информации, рассеянной сегодня по разным ведомствам и технологическим системам.
Следовательно, речь идет фактически о рождении новой спецслужбы, которая может отодвинуть от большой политики ФСБ и МВД с их устаревшими методами 20-го века. Если учесть, что в настоящее время в ГД рассматриваются поправки к УПК и закону о прокуратуре, предусматривающие создание Следственного комитета, то речь может идти о полной реструктуризации силовых ведомств.
ДЕМОНТАЖ ТРАДИЦИОННЫХ СПЕЦСЛУЖБ
Можно уже смело утверждать, что традиционные технологии контроля правоохранительных ведомств и спецслужб 20-го века в значительной мере устарели. Речь разумеется не идет о подразделениях антитеррора как «Альфа», постоянно совершенствующих свои технические приемы и средства. Речь о технологиях рутинного, повседневного контроля над оперативной обстановкой вокруг особо важных объектов враждебных устремлений. Это агентурная работа, прослушивание телефонных разговоров, наружное наблюдение, а также технология ведения так называемых «оперативных дел» по разработке подозреваемых и так далее.
Между тем международная открытость современного мира, скорость и мощность информационных каналов, скорость передвижения людей и калейдоскопичность их контактов делает традиционные технологии контроля просто неэффективными, постоянно запаздывающими.
В то же время оперативная интеграция и архивирование персональных данных, полученных из множества источников, разработка алгоритмов распознавания угрожающих ситуаций может дать необходимый адекватный ответ на вызовы 21-го века.
Однако все будет зависеть от управляемости системы на политическом уровне. Обозначившееся снижение значения традиционных спецслужб, прежде всего ФСБ, может при каких-то условиях привести даже к обвальному снятию традиционных систем защиты. Хотя обществу был бы наиболее интересен консервативный вариант – развитие экспериментальных систем 21 века в условиях действующих систем защиты 20-го века.
Однако странности в политической сфере, сопровождавшие рождение потенциального суперведомства, говорят скорее в пользу пессимистического сценария. На этот же сценарий – возможный демонтаж ФСБ как центра координации всех спецслужб, играет как массированное международное давление на Россию, так и заинтересованность очень крупного бизнеса в имиджевом (имитационном) обновлении политической элиты – формальном разрыве с чекистским прошлым, как завершении политического транзита от коммунизма к капитализму.
Кроме того, явная чрезвычайщина при принятии указа №320, зияющие юридические «дыры», образовавшиеся в результате в законодательстве и даже в самой системе федеральной исполнительной власти – все это может привести к ситуации, когда «экспериментальный режим», «большие учения» могут быть использованы враждебными внешними силами для обрушения федерального центра и превращения режима «управляемой децентрализации» в неуправляемую.
Во всяком случае первый шаг к этому уже был сделан, когда была разрушен 258-й закон в части охраны памятников. Не нужно думать, что если какой-то из бастионов крепости использовался для второстепенных нужд, таких как культура, то разрушение этого бастиона не скажется на прочности и устойчивости всей системы. Тем более, что вопросы культуры и духовности как раз и не являются второстепенными с точки зрения боевого духа защитников.
ВЛИЯНИЕ НА БОЛЬШУЮ ПОЛИТИКУ
Не только политические расклады влияют на процесс, стимулируя иногда чрезвычайные указы, вроде 320-го. Порожденный таким случаем процесс формирования суперведомства уже оказывает влияние на сам политический процесс.
Например, сам факт исключения ГПУ президента сначала из процесса согласования указа, а теперь из процесса принятия положения о новой федеральной службе формирует тенденцию к передаче политических прерогатив из администрации президента в аппарат правительства. Тем более, что сфера полномочий нового ведомства сформулирована максимально широко и разграничение функций с Мининформсвязи и с Минкультуры будет теперь устанавливать не президент, как это положено по закону о правительстве и по указу о системе федеральной исполнительной власти, а в лучшем случае – преданный лично Путину вице-премьер Нарышкин.
Впрочем, эта наметившаяся тенденция соответствует заявленному Путиным уходу с поста президента в иное, пока не названное качество.
Если же добавить сюда заявленное создание Следственного комитета – формально при Генпрокуроре, но фактически под политическим контролем Совета Федерации, то тенденция к распределению политического контроля над спецслужбами от института президента к коллективным органам власти налицо.
Вполне возможно, что это вполне позитивная тенденция, которая позволит стабилизировать политическую систему после отставки Путина, не позволит его преемнику заново переформатировать систему под себя. С этим я как раз согласен.
Не хотелось бы, чтобы эта позитивная в целом тенденция реализовывалась в чрезвычайном, экспериментальном режиме. С множеством «дыр» в правовом поле, позволяющих в принципе обрушить систему в момент транзита власти.
К СЛОВУ
На прощание стоит напомнить читателю знаменитое место из «Откровения» Иоанна Богослова: «И он сделает то, что всем, малым и великим, богатым и нищим, свободным и рабам, положено будет начертание на правую руку их или на чело их, и что никому нельзя будет ни покупать, ни продавать, кроме того, кто имеет это начертание, или имя зверя, или число имени его».
Здесь ведь главное не конкретное число «666», а образ всеобъемлющей системы контроля над личностью, над гражданскими правами. Причем мы, люди 21-го века, вполне способны различить в этом тоталитарном образе опору на цифровые технологии, а также что-то очень смахивающее на «защиту интеллектуальной собственности». Не говоря уже о том, что начало вышеприведенной цитаты удивительным образом рифмуется с началом 152-го закона «О персональных данных».
http://efilinov.livejournal.com/10623.html
Erlang » Пт 13 апр, 2007 08:16 » 
