Антон Богатов
- Все изменилось. Структура мирового телекоммуникационного рынка становится все более запутанной. Победные реляции о достигнутых высотах, огромных объемах пропущенного трафика и абонентской базы долгое время заглушали в головах высшего менеджмента неприятные мысли о внутрисистемной конкуренции между функциональными службами телекоммуникаций. В самом деле, еще 20 лет назад структура телекоммуникационных сетей, будучи очень сложной, оставалась детерминированной. Руководство компаний могло заставить своих инженеров схематически изобразить взаимодействие всех функциональных элементов даже очень крупной сети связи…
Все меняется. Структура мирового телекоммуникационного рынка становится все более запутанной. Победные реляции о достигнутых высотах, огромных объемах пропущенного трафика и абонентской базы долгое время заглушали в головах высшего менеджмента неприятные мысли о внутрисистемной конкуренции между функциональными службами телекоммуникаций. В самом деле, еще 20 лет назад структура сетей связи, будучи очень сложной, оставалась детерминированной. Руководство компаний могло заставить своих инженеров схематически изобразить взаимодействие всех функциональных элементов даже очень крупной сети.
С развитием интернета телекоммуникационный рынок передовых стран изменился до неузнаваемости. Абонентские службы перемешались с операторскими. Возникли никем не контролируемые связи между сетевыми элементами, над строгой инфраструктурой магистральных сетей нависла пена прикладных и “полуприкладных” служб, разобраться в которых не под силу всей современной математике. Тот же Skype – операторская служба или абонентская? Ответ зависит от точки зрения… причем противоположные мнения “перпендикулярны”, а отнюдь не противоположны. Собственно, и само сравнение с пеной не особенно удачно: корректней было бы говорить о листьях на дереве, которые развиваются за счет потребления ресурсов корней, стволов и веток – магистральной инфраструктуры дерева. С другой стороны, может ли дерево существовать без листьев? Вопрос риторический…
Долгое время традиционные магистральные операторы по всему миру только радовались росту объема услуг, вкладывали колоссальные средства в развитие инфраструктуры, пока в один прекрасный день не обнаружили, что они сами, собственно говоря, никому не интересны. Пользователя совсем не интересуют уровни абстракции SDH или системы сигнализации телефонных сетей, равно как и другие технологические подробности. Его интересует дешевая услуга связи с приемлемым качеством. Именно приемлемым, а не идеальным – хотя бы в силу того, что всякий идеал потому так и называется, что недостижим в принципе, в отличие от вполне достижимого дна кармана пользователя.
На современном рынке продаются уже не сами услуги, а их образы, “бренды”. Сущность услуги становится все менее значимой, важно только правильное “позиционирование”. Можно продавать “гармонизаторы дивергенции магнитного поля”, лекарства от всех болезней, но верхом изящества является, пожалуй, торговля “тарифными планами”. Что там говорить, растет маркетинг, развивается… Уже не принято продавать проектные работы, зато активно рекламируются и продаются абстрактные “решения”. При этом никому и в голову не приходит, что продавать решения непоставленной задачи возможно только в том случае, если предварительно искусственным образом создать эту задачу в голове заказчика.
Всякая прикладная служба обладает колоссальной гибкостью в интерпретации и пригодна для позиционирования в совершенно разных условиях. Например, услугу переадресации – стандартную функцию цифровой АТС – можно назвать Logic Line Office и продавать… как законченный продукт, по рентабельности сопоставимый с промышленным производством. Такое вот современное постиндустриальное позиционирование. Постиндустриальное, потому что сама индустрия стала чемто второстепенным по сравнению с “брендменеджментом” и маркетингом.
Магистральным операторам позиционировать оказалось просто нечего. Слишком неповоротливы их “тяжелые” структуры, ориентированные на стабильность (идефикс связиста) и постоянство. Разрешить это противоречие естественным образом оказалось невозможно. Поэтому в дело вступили обычные административные инструменты, противоестественные в рыночной среде, но на первый взгляд очень эффективные. В конечном итоге объектом позиционирования оказался… сам административный ресурс. В России этот глобальный процесс начался сравнительно недавно, зато идет он очень активно, благо административная реформа и принятие нового федерального закона “О связи” само по себе требует новых правил игры на рынке. И эти новые правила с большим опозданием начали появляться.
Природа государственного принуждения консервативна по своей сути – принуждение к соблюдению правил никак не подразумевает стимулирование создания новых правил. Поэтому использование административного ресурса для “заталкивания” потребителям услуг монополии, вообще говоря, позиционированием не является. В качестве бизнеса эта деятельность вполне виртуальна, хотя и приносит огромные доходы в тактической перспективе.
Гораздо хуже обстоит дело в перспективе среднесрочной: пользователи, недовольные качеством сервиса и никем не убеждаемые в “идеальности” этого качества, но вынужденные потреблять услуги монополиста, все равно найдут способ отказаться от расширенного потребления. Тем временем поддерживаемые общественным мнением альтернативные поставщики услуг найдут способ обойти почти любое императивное ограничение, причем затраты на позиционирование и брендинг будут минимальны: полусуверенные монополисты сами создадут негативное отношение к себе и как следствие – позитивный настрой пользователей к альтернативным операторам рынка.
В эпоху “Большого одоления” некому думать об общесистемной стратегии развития инфраструктуры. Монополии исходят из своей онтологической “ценновечности”, точно так же поступает и власть, этакие два лика одного суверенитета. Однако ничего вечного в нашем бренном мире не бывает – как не бывает и вечной власти. Поэтому фундаментально неустойчива система, построенная на основе административного ресурса, по сути представляющая собой инкарнацию этого самого административного ресурса – прямого и непосредственного продукта властеотношений в обществе. Более того, деструкция такой системы есть только вопрос времени…
Монополии вкупе с государственной властью поставили задачу смыва и последующего слива в административную канализацию “пены”, налипшей на их строгие и детерминированные бизнеспроцессы. В качестве первого объекта образцовопоказательной “порки” были избраны альтернативные поставщики услуги VoIP, которые едва ли не официально объявлены “врагами отрасли”. При этом под “отраслью”, разумеется, понимаются сами монополии, постепенно приобретающие суверенный характер.
Долгое время традиционные магистральные операторы по всему миру только радовались росту объема услуг, вкладывали колоссальные средства в развитие инфраструктуры, пока в один прекрасный день не обнаружили, что они сами, собственно говоря, никому не интересны. Пользователя совсем не интересуют уровни абстракции SDH или системы сигнализации телефонных сетей, равно как и другие технологические подробности. Его интересует дешевая услуга связи с приемлемым качеством
Сказано – сделано, идея защиты монополий от “листвы” альтернативных услуг начала воплощаться в жизнь, причем под прикрытием либеральных лозунгов о демонополизации и защите интересов пользователей. Одновременно необходимо было предпринять меры по защите монополистов от признания субъектами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования, поскольку данный статус сильно затрудняет произвол в отношении альтернативных операторов.
Первым нормативным правовым актом, который, по словам отраслевых чиновников, ставил задачу “…создания равных и справедливых условий хозяйственной деятельности операторов связи”, стали Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденные постановлением правительства РФ № 161 от 28.03.05 (далее – Правила). Документ готовился долго и трудно, итоговый текст отличался от первоначальных проектов как небо от земли. Многочисленные “утечки” свидетельствовали: одной из главных целей Правил является запрет альтернативной VoIP, и задержка разработки документа связана только с поиском наиболее полного и окончательного варианта удушения “непризнанных” операторов IPтелефонии. Последние настолько привыкли к этой мысли, что когда Правила были наконец утверждены правительством, то мало кто из них обратил внимание, что декларируемая цель вообще не была достигнута. Правила присоединения не запрещают их деятельности, хотя и потребуют некоторой реорганизации. Но обо всем по порядку…
Общественные отношения в правовом государстве регулируются правом, с одной стороны, и государственным принуждением к его соблюдению – с другой. Как только государственное принуждение начинает действовать по собственному усмотрению, принуждая к исполнению не права, а чьейто воли, соответствующее государство как минимум перестает быть правовым. Российская Федерация в соответствии с Конституцией (ст. 1) является демократическим правовым государством, причем согласно ст. 2 “…признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства”.
Нормы права содержатся в нормативных правовых актах (НПА), действующих в отношении неопределенного круга лиц (в отличие от индивидуальных правовых актов, действие которых распространяется на конкретное лицо или конкретных лиц). НПА составляют законодательство РФ, причем их юридическая сила не одинакова и зависит от статуса данного НПА. Акты, имеющие меньшую юридическую силу, не должны противоречить НПА большей юридической силы, при этом юридическая сила акта не влияет на общеобязательность НПА как источника права. По степени убывания юридической силы федеральное законодательство можно классифицировать следующим образом: Конституция – Федеральный конституционный закон – Федеральный закон – указ Президента – постановление Правительства – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти (обычно оформляется приказом).
Иерархия НПА устанавливается ст. 76 и ст. 115 Конституции. Статья 11 ч. 2 ГПК (Гражданского процессуального кодекса) РФ указывает: “Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу”. Таким образом, при осуществлении судебной защиты субъективных прав не применяются НПА, противоречащие другим актам, имеющим большую юридическую силу.
Вообще говоря, возможны два способа толкования права – негативное (по умолчанию запрещено все, что не разрешено законом) и позитивное (по умолчанию разрешено все, что не запрещено законом). Основополагающим принципом принятой в России классической модели римского права является его позитивность. Например, не требуется прямого указания в законе на право дышать воздухом – пока дыхательная деятельность не запрещена федеральным законом, действительность такого права предполагается. Статья 18 Конституции устанавливает, что “права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”.
Природа государственного принуждения консервативна по своей сути: принуждение к соблюдению правил никак не подразумевает стимулирования создания новых правил. Поэтому использование административного ресурса для “заталкивания” потребителям услуг монополии, вообще говоря, позиционированием не является. В качестве бизнеса эта деятельность вполне виртуальна, хотя и приносит огромные доходы в тактической перспективе
К числу непосредственно действующих прав ст. 34 Конституции относит право использования своего имущества и способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Статья 34 прямо устанавливает позитивность гражданскоправовых отношений в области экономической деятельности хозяйствующих субъектов, к которым относятся физические лица (индивидуальные предприниматели), а также юридические лица. Если проследить всю корпоративную структуру любого холдинга, выяснится, что выгодополучателей (бенефициаров) корпорации представляют физические лица или государство, являющиеся учредителями, участниками или акционерами соответствующих юридических лиц, которые, в свою очередь, учреждают другие юридические лица.
Права и свободы не безусловны и могут быть ограничены, но только федеральным законом и только “…в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства” (Конституция, ст. 55). Таким образом, позитивность толкования права защищается сразу несколькими статьями Конституции. В Российской Федерации разрешено все, что не запрещено явным образом на основании федерального закона и в соответствии с Конституцией. Этот основополагающий принцип права нередко ускользает от правоприменителей – как государственных органов, так и подвластных субъектов. Между тем в контексте Правил присоединения позитивность толкования права приобретает решающий характер.
Сущность услуги VoIP заключается в пропуске телефонного трафика между местными сетями телефонной связи по сети передачи данных (СПД), минуя, таким образом, зоновые и междугородные телефонные сети – именно поэтому крупные монополисты так раздражены этой услугой. Вызов может инициироваться из СПД или завершаться на СПД (для этого потребуется специальное абонентское оборудование), а также завершаться на местную телефонную сеть либо инициироваться из нее (последнюю услугу как раз и предоставляют многочисленные операторы карточных платформ).
Для запрета оказания данной услуги необходимо либо вообще запретить присоединение сетей передачи данных к местным телефонным сетям (МТС), либо установить императивный запрет на транзит междугородных и международных телефонных вызовов через сеть передачи данных, что на самом деле есть одно и то же.
Пунктами 11, 12 и 22 Правил не только присоединение СПД к МТС не запрещается, но соответствующие операторы просто обязываются оказывать друг другу услуги присоединения и пропуска трафика. Прямой запрет на транзит междугородных и международных вызовов по сети передачи данных в Правилах отсутствует. Причем если инициирование междугородного вызова еще может быть запрещено, то завершение вызова на МТС запретить невозможно в принципе, поскольку операторы МТС и взаимодействующей с ней СПД могут не знать географическое положение инициатора вызова. Или, что одно и то же, могут не захотеть это знать. Таким образом, при инициировании вызова из СПД у оператора МТС, завершающего вызов на свою сеть, нет никаких оснований отказать в пропуске соответствующего трафика.
Операторы СПД, в том числе используемых для передачи голосовой информации, формально не имеют права на выделение ресурса нумерации телефонных сетей. Однако получение лицензии на услуги местной телефонной связи, установка АТС и присоединение СПД к своей собственной станции позволюет полностью решить данную проблему. При этом желательно наличие трех лицензий на оказание следующих услуг:
местной телефонной связи – за исключением телефонной связи с использованием таксофонов и СКД (cистемы контроля доступа);
связи в сети передачи данных – за исключением передачи голосовой информации;
услуг по передаче голосовой информации в сети передачи данных (п. 1, 14 и 15 ППРФ [постановление Правительства Российской Федерации] № 87 от 18.02.05).
Перечисленный пакет лицензий позволит присоединять абонентские установки к местной телефонной сети по сети передачи данных, а также завершать входящие вызовы из взаимодействующих СПД на телефонную сеть. При этом оператор присоединяющей телефонной сети оказывает услуги присоединения такому же оператору местной телефонной сети (с обеих сторон присоединяются только АТС) и не имеет никаких оснований для применения специальных тарифов, особенно учитывая императивное требование о выделении нумерации Федеральным агентством связи, а не оператором присоединяющей сети (п. 5 ППРФ № 350 от 13.07.04).
Пункт 26 Правил оставляет определение перечня услуг присоединения, оказываемых операторами СПД, на усмотрение самих операторов, однако требует учета оказанных услуг исходя из объема фактически переданной информации. Формально данный пункт даже не запрещает поминутную тарификацию вызовов, передаваемых через СПД, – лишь бы оператор учитывал и трафик передачи данных. При этом для взаиморасчетов сторон вполне может использоваться поминутная тарификации, да и сама единица учета "объема фактически переданной информации" Правилами никак не определена. Тем более, что п. 2 ст. 421 ГК РФ предоставляет сторонам право заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный нормативными правовыми актами, при условии его соответствия императивным нормам действующего законодательства (ст. 425 ГК РФ).
Формально природа СПД имеет и положительную сторону: использование любой последовательности символов не может считаться неправомерным использованием нумерации телефонной сети без специального разрешения (см. п. 4, п. 5 и п. 15 ППРФ от № 350 13.07.04). Таким образом, инициирование вызова VoIP из СПД Правилами присоединения не запрещается, если есть необходимые лицензии и корректно составлены соответствующие абонентские договора, а также договора о присоединении сетей связи.
Более сложная задача стоит перед операторами так называемых “карточных платформ”, деятельность которых чиновники относят к “услуге местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа” (п. 6 ППРФ № 87 от 18.02.05). Формально такие операторы просто не имеют права самостоятельно оказывать услуги внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи и в случае набора абонентом междугородного номера обязаны инициировать вызовы на соответствующих операторов “дальней” связи. Завершение вызовов на сеть передачи данных выглядит юридически сомнительным, поскольку в этом случае неясно, кто оказывает услугу междугородной связи. Таким образом, основная проблема операторов карточных платформ состоит в невозможности оказания услуг зонового, междугородного и международного инициирования вызова с последующим завершением на сеть передачи данных.
В последнее время активно дискутируется вопрос о создании оператора международной и междугородной, а также внутризоновой телефонной связи специально для обеспечения нужд VoIPоператоров. Издержки на создание такого оператора, учитывая предъявляемые при этом требования, составят колоссальную величину. Между тем есть очень простой способ обойти ограничения, общая идея которого состоит в следующем.
1. Создается некоммерческая организация, например, в форме некоммерческого партнерства с уставной целью “пропуск голосовой информации через сети передачи данных общего пользования”.
2. Партнерство заключает абонентский договор с оператором местной телефонной сети и арендует у него VoIPшлюз.
3. В соответствии с условиями абонентского договора оператор местной телефонной сети издает публичную оферту, предусматривающую отдельную тарификацию местных вызовов на номера партнерства как абонента. При этом тарификация осуществляется в зависимости от кода тонового донабора, который совпадает с кодами ABCab/DEFab телефонных сетей. Плата взимается только за местное соединение, поскольку оператор завершает вызов на свою собственную сеть. Партнерство не получает с оператора никакой платы помимо членских взносов, то есть деятельность по пропуску телефонного трафика через сеть передачи данных осуществляется безвозмездно и согласно ст. 29 Закона о связи вообще не подлежит лицензированию. Взаимные расчеты операторов могут осуществляться, например, в рамках оказания телематических услуг связи или иных договоров по усмотрению сторон.
Административное выдавливание конкурентов повлечет ответные действия при смене политической конъюнктуры, причем реакция будет иметь не только и не столько рациональный, сколько психологический характер мести. Как дедовщина в армии, как происходящее на Украине… С объективной точки зрения такое развитие событий чревато разрушением магистральной инфраструктуры связи, а это уже прямо угрожает системной безопасности государства
Собственно, можно отказаться даже от организации некоммерческого партнерства, ограничившись тарификацией местного соединения на сеть передачи данных, и не считая донабор междугородного вызова совершением вызова по телефонной сети общего пользования. Формально такая деятельность не противоречит законодательству, однако здесь существует риск признания недействительными соответствующих сделок по мотивам притворности, а это чревато массой неприятностей, в том числе налогового характера.
Надо заметить, что и до вступления в силу Правил присоединения услуга “карточных платформ” формально не соответствовала условиям действия лицензий на предоставление услуг телематической службы передачи речевой информации, являясь по существу услугой дальней телефонной связи посредством “альтернативной” технологии. Сейчас положение осложнилось, поскольку операторы – владельцы “старых” лицензий на предоставление услуг телематических служб и передачи данных не имеют оснований для получения нумерации телефонных сетей, а использование нумерации без специального разрешения, как уже отмечалось, запрещено ППРФ № 350. Однако лицензия на оказание услуг местной телефонной связи позволяет решить проблему нумерации.
В любом случае очень важно не называть VoIPуслуги услугами телефонной связи, поскольку это означало бы риск привлечения к ответственности за деятельность по предоставлению услуг внутризоновой, междугородной и международной связи без лицензии (ст. 14.1 КоАП – кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 171 УК РФ). Кроме того, нет никакой нужды обманывать потребителя. В конце концов, отдел маркетинга нужен для работы, а не для просиживания кресел: немного креатива, пиара и правильного позиционирования – и “раскрученная” скандальными заявлениями отдельных чиновников услуга VoIP займет подобающее место на российском рынке телекоммуникаций.
Разумеется, тщательное соблюдение Правил присоединения создаст определенные сложности альтернативным операторам VoIP, особенно операторам карточных платформ. Впрочем, и до их принятия данная деятельность с юридической точки зрения осуществлялась довольно сомнительным образом. Органы государственного регулирования отрасли связи приложат определенные усилия по ликвидации альтернативного бизнеса VoIP, однако выбор у соответствующих операторов очень невелик: либо закрытие предприятия, либо единовременные и вполне разрешимые проблемы с Россвязьнадзором. Главное – помнить: разрешено все, что не запрещено законом, и не называть VoIPуслуги услугами телефонной связи. И тогда останется только с невеселой улыбкой наблюдать за отчаянными попытками монополистов и чиновников голыми руками и прапорщицкими приказаниями остановить груженый состав технического прогресса.
"Сетевой журнал"
http://www.setevoi.ru/cgi-bin/text.pl/m ... 2005/06/72
Сетевой журнал №6.2005
